No inicio deste século o Brasil decidiu adotar um sistema de metas de inflação, adotado por inúmeros países desenvolvidos, visando reduzir a incerteza dos agentes quanto à tendencia da inflação futura.
Inúmeros estudos apontam que a incerteza com relação à inflação futura afeta negativamente os investimentos produtivos. A tese é que uma inflação mais elevada leva a juros mais elevados ou a perda de poder aquisitivo das pessoas, o que reduz a atividade econômica. Ou seja, incerteza é ruim para investimento de longo prazo. Na dúvida ninguém investe.
O modelo então adotado é simples: O BC tem como meta legal a manutenção da inflação dentro de limites (atualmente entre 2,5% e 6,5% aa. ), porém sempre mirando o centro desta banda, ou seja, 4,5%AA. O conceito é simples: se o BC tiver sucesso em tal política ao longo do tempo, os agentes econômicos reduzirão a incerteza quanto à tendência da inflação de longo prazo, o que ajudaria a aumentar o investimento privado e o PIB potencial. O BC teria assim sua credibilidade assegurada, o que ancoraria as expectativas de inflação.
Mas o que significa sucesso na aplicação de tal política? Aí surge a primeira confusão no entendimento sobre o que significa sucesso. Sucesso, neste caso, significa atingir dois objetivos simultâneos:
1. Manter a inflação dentro da banda estabelecida. Embora tal meta seja apurada, formal e legalmente, anualmente com base no calendário, os agentes econômicos, pessoas físicas e jurídicas, têm a expectativa que tal banda seja respeitada o tempo todo, ou seja, que a inflação acumulada nos últimos 12 meses não fique abaixo de 2,5% aa ou acima de 6,5%aa durante todos os meses do ano e não somente em dezembro., pois os gastos e os rendimentos das pessoas ocorrem ao longo do ano todo, não só em dezembro. Ou seja, é preciso ter consistência no cumprimento da regra ao longo do tempo;
2. Outra coisa igualmente importante, mas ignorada por muitos analistas, agentes, autoridades e jornalistas, diz respeito à convergência da inflação para o centro da meta no longo prazo. Ou seja, para que tal sistema seja crível no longo prazo, é fundamental que a inflação, ao longo dos anos, fique, na média, ao redor de 4,5% aa e que, portanto, fique 50% do tempo acima dos 4,5% (porém abaixo dos 6,5%) e 50% do tempo abaixo dos 4,5%, porém acima dos 2,5%. Isto não tem acontecido há muito tempo.
Se cumprirmos o objetivo 1 e não cumprimos o objetivo 2, estamos dizendo que na prática nossa meta não é 4,5% aa, mas um número diferente.
De 2004 para cá, se analisarmos os dados mensais da inflação acumulada nos últimos 12 meses veremos que:
- A inflação média foi de 5.44%, ou seja, quase 1% acima do centro da banda;
- A inflação ficou acima de 4.5% aa. durante 75% do tempo e apenas 25% do tempo abaixo de 4.5%
- A inflação ficou acima do topo da banda (6,5%) 20% do tempo mas nunca ficou abaixo do piso de 2.5%aa;
Ou seja, os dados reais da inflação nos últimos oito anos nos mostram que, embora a meta oficial seja de 4,5%, com piso de 2,5% e topo de 6,5%, a prática do modelo nos leva a outra conclusão: O centro da meta estaria mais próximo a 5.5%, pois neste caso, 50% do tempo a inflação estaria acima do centro, e as bandas seriam, na prática, 3.5% e 7.5%, números próximos ao mínimo e ao máximo da inflação neste período. Os dados apurados na amostra dos últimos 8 anos me parecem mais consistentes com isto e não com as metas atuais. Porém deixo esta avaliação nas mão dos monetaristas de plantão.
Bem, embora a lei determine algo diferente em seu espírito, temos praticado algo diferente do que nos colocamos a fazer quando criamos este sistema de bandas. Se este de fato é o caso, caberia uma rediscussão aberta da banda e do sistema de metas para que estes estejam de acordo com o que de fato conseguimos fazer, pois não faz sentido adotarmos metas que na prática não conseguimos implantar por razões políticas ou institucionais . Ou seja, temos como meta uma dieta de 1500 calorias, mas de fato ingerimos 2 mil pois não resistimos àquele docinho na sobremesa. Depois de alguns meses descobrimos que nossa perda de peso foi inferior àquela planejada. Aí nós culpamos o regime… Seja qual for o motivo a realidade é que não conseguimos ficar esbeltos.
Obviamente que há enormes custos econômicos e políticos em se rever as metas do BC porém este custo já está sendo pago com juros e multas, em termos de perda de credibilidade do BC. Um dos motivos que nossos juros no Brasil são bem maiores do que no resto do mundo é que nossa credibilidade monetária é muito ruim por razões históricas (tivemos uma baita hiperinflação… algo que nem Índia nem Turquia tiveram em sua história econômica do pós-guerra). Logo, para merecermos juros menores temos que ser duas vezes mais austeros neste front. Ou seja, nosso passado de alcoolismo nos impede de tomar aquele chopinho no fim de semana. Mas se não conseguimos ter uma inflação de 4.5%%, então seria bom avisar os agentes e estabelecer novas metas e arcar com os custos desta decisão de uma vez, assumindo que de fato não conseguimos nos liberar do alcoolismo de uma vez. Se este é o nosso caso, vamos assumir.
Outra questão diz respeito a que instrumentos são utilizados para atingir tais metas.
O sistema de metas recomenda que o principal instrumento a ser utilizado pelo BC para assegurar o atingimento de metas seja o juro básico fixado pelo COPOM. A coisa funciona assim: em condições normais do ciclo econômico, os juros servem como instrumento de controle da demanda, demanda esta decorrente do consumo ou do investimento acima ( ou abaixo ) da capacidade produtiva daquele momento. Se a demanda está abaixo da capacidade ótima de utilização dos fatores de produção (capital e trabalho), o BC reduz os juros, o que estimula a demanda. Ou, no caso inverso, quando a demanda está acima da capacidade de produção, por haver gargalos no sistema produtivo, na infra ou no estoque de capital humano, o BC sobe os juros básicos evitando que os preços subam por excesso de demanda sobre a oferta. Ou seja, os juros básicos fazem um ajuste fino na demanda de tal forma que ela se adeque ao nível de oferta existente, evitando variações de preços fora dos limites fixados pelo regime de metas. Este ajuste se faz através do canal de crédito, ou seja, os juros básicos atuam no processo de transformação de nossa poupança em investimento ou em consumo as famílias. Juros maiores implicam em crédito mais caro e, portanto, uma demanda menor e vice versa.
Contudo, as vezes o canal de crédito (como é chamado o sistema financeiro bancário e de mercado de capitais) não reage de uma maneira adequada a tais flutuações das taxas de juros. O canal pode ficar entupido por questões estruturais, o que demanda uma redução muito grande dos juros. Ou o canal fica aberto de demais, o que acaba exigindo uma elevação muito grande dos juros para conter a demanda e evitar a formação de bolhas. Este tipo de situação pode levar a uma volatilidade excessiva dos juros o que acaba também inibindo muito o investimento ou causando bolhas. Assim sendo, os economistas tem cada vez mais aceitado o uso de outros instrumentos, os chamados instrumentos macro prudenciais, na condução da política monetária. Tais instrumentos, como a imposição de depósitos compulsórios nos bancos, de limitações quanto ao tipo de crédito ofertado, de mudanças nos limites de alavancagem dos bancos e outras mudanças regulatórias, tendem a atuar diretamente na oferta de crédito do sistema, o que acaba reduzindo as flutuações necessárias da taxa base de juros, servindo, portanto, como um complemento importante da política monetária. Tais medidas macro prudenciais têm tido uma maior aceitação por parte dos economistas, porém seu uso ainda é um tanto controverso, uma vez que fica difícil mensurar seus efeitos, o que dificulta a administração de sua dosagem.
O BC do B tem cada vez mais utilizado tais instrumentos macro prudenciais, porém há algumas considerações importantes que limitam sua eficácia no caso brasileiro. No Brasil o crédito dirigido pelo Estado é pouco sensível a mudanças na política monetária, devido à atuação agressiva dos bancos públicos, BNDES, CEF e BB, que expandem sua oferta de crédito a uma velocidade que não varia em função do juro básico, que não é afetada pelas medidas prudenciais e através de empréstimos a taxas de juros inferiores àquelas praticadas no mercado. Isto acaba demandando uma maior agressividade do BC no uso de seus instrumentos, pois sua atuação fica limitada a 50% do canal apenas.
Enfim, é assim que temos funcionado nos últimos 10 anos, com relativo sucesso, a luz da experiência hiperinflacionária do final do século passado.
Contudo, recentemente temos visto algumas ações de política econômica que podem afetar a credibilidade do sistema de metas pois se utilizam de meios não ortodoxos no combate à inflação.
O governo tem usado sua capacidade regulatória para limitar aumentos de preços que hoje são por ele administrados, como no caso da gasolina e da energia elétrica. Também tem atuado politicamente no sentido de evitar que outros preços subam, como no caso das tarifas dos ônibus nas grandes cidades. Estes itens pesam bastante no índice oficial usado para cálculo da inflação e na mensuração do cumprimento do regime de metas, o IPCA. Ao limitar administrativamente a elevação de tais preços, o governo acaba reduzindo o índice oficial de inflação, o que ajuda a colocar a inflação oficial mais próxima do centro da meta.
Outra prática usada é o uso desonerações tributárias seletivas e dirigidas. O governo tem reduzido os impostos que incidem sobre certos produtos, para tentar induzir uma redução de seus preços, que pesam bastante no cálculo do índice de inflação medida pelo IBGE, o que evita mudanças na política monetária.
Tais medidas de fato reduzem a inflação medida no curto prazo. E são, portanto, positivas para os consumidores.
Contudo, como tais mudanças são feitas muitas vezes sem levar em conta a situação real de oferta e demanda de tais serviços ou produtos, há o risco do governo reduzir os impostos de um produto onde há claramente problemas de oferta. Nestes casos a redução de preços pretendida não se materializa, pois ela se transforma em margem de lucro dos produtores. E naqueles casos onde o governo consegue evitar que tal prática ocorra, como no caso dos preços administrados pelo governo, há o risco da demanda por tais serviços subir em função da queda de preços induzida pelo governo, o que pode gerar gargalos, dependendo da situação de oferta daquele produto. Por exemplo, a redução das tarifas de energia elétrica pode levar a um aumento do consumo de energia num momento em que os nossos reservatórios hídricos estão baixos. Finalmente há também o risco de se alterar artificialmente à alocação de capital por parte do setor privado: o capital foge dos setores onde os preços estão sujeitos a intervenções frequentes do governo e vai para os setores onde a intervenção é menor. Isto pode ser visto claramente na bolsa, quando vemos as ações da Petrobrás e Eletrobrás despencando, enquanto as ações de empresas de setores ligados ao consumo estão subindo bastante. Ou seja, acaba-se reduzindo o custo do capital das empresas ligadas ao consumo e aumentando o custo de capital das empresas geradoras de energia. Isto só aumenta o desequilíbrio entre oferta e demanda no longo prazo.
Outro aspecto importante diz respeito à política cambial. Não é compatível se ter uma meta cambial e de inflação ao mesmo tempo. Vivemos isto depois do plano real e deu no que deu. Logo, toda atuação do governo no sentido de usar o cambio para evitar a elevação de preços dos bens comercializáveis (bens que são “exportáveis ou importáveis “) gera uma transferência artificial de renda dos exportadores para os consumidores e para os produtores locais de bens e serviços. Isto tem consequências nefastas para a indústria e para a balança comercial no longo prazo. As atuações recentes do BC no mercado de câmbio dão uma sensação de que o BC pode estar usando o câmbio como um instrumento para ancorar a inflação.
Enfim, quando o governo começa a intervir em alguns processos de formação de preços privados, com o aparente objetivo de reduzir a inflação medida, dá uma sensação que o governo tem como principal meta, não mais manter a inflação real no centro da meta, mas manter os juros baixos.
Reduzir os juros é um objetivo nobre e necessário. Porém se esta de fato for a principal meta do governo no front monetário seria fundamental que o governo mudasse o sistema de metas de inflação apara acomodar tal meta, evitando assim que se crie uma tremenda bagunça nos preços relativos da economia, o que tem um efeito terrível na alocação de capital nos investimentos produtivos. Há custos e benefícios em todas as medidas econômicas, e governar é fazer escolhas. Não sei se os agentes econômicos entenderiam bem a aceitação de um nível de inflação maior para acomodar juros menores, uma política de gastos públicos expansionista, um sistema de crédito dominado por entidades do setor público e uma política cambial oportunista, pois nunca se sabe como esta coisa toda acaba. Porém tais escolhas precisam ser claras, explícitas e debatidas com a sociedade, com o risco de termos a nossa credibilidade minada. Já passamos por isto no passado. Os argentinos não conseguem sair disto. E os custos são óbvios.