A variante parafiscal e o pragmatismo econômico
A Presidenta Dilma tem afirmado que é necessário um certo pragmatismo na condução da política econômica nos momentos de crise. Ninguém discorda que situações excepcionais demandam medidas excepcionais.
Tal pragmatismo tem claramente se expandido para além do front monetário e do cambial, chegando ao front fiscal, onde o governo usa alguns artifícios contábeis e jurídicos para contornar suas restrições orçamentarias, através do que eu chamo de Políticas Parafiscais ou Extrafiscais ( deixo este debate semântico nas mãos dos juristas leitores).
O conceito parafiscal tem sua origem explicada no texto abaixo, de Marcelo Hugo da Rocha
(http://jus.com.br/revista/autor/marcelo-hugo-da-rocha):
A expressão “parafiscal” foi empregada na linguagem financeira da França, em 1946, no Inventário Schuman, para designar certos tributos que ora eram verdadeiros impostos, ora taxas e às vezes um misto destas duas categorias e atribuído o poder fiscal a entidades de caráter autônomo, investidas de competência para o desempenho de alguma ou alguns fins públicos, beneficiárias(1).
Essa designação ainda se faz presente nos manuais de Direito Tributário, como por exemplo, no do saudoso prof. Ruy Barbosa Nogueira quando afirma que o exame do fato gerador de cada espécie de contribuição é que poderá demonstrar, em cada caso, se se trata de um imposto, de uma taxa ou de consorciação destas duas categorias(2). Encontramos, também na doutrina, o termo parafiscal como classificação de tributos quanto ao seu objetivo(3). Assim, o tributo é parafiscal quando o seu objetivo é a arrecadação de recursos para o custeio de atividades que, em princípio, não integram funções próprias do Estado, mas este as desenvolve através de entidades específicas.
Leia mais em : http://jus.com.br/revista/texto/1420/contribuicoes-parafiscais#ixzz2CmKGg0Ce
Bem, abusando um pouco desse conceito jurídico, eu penso que estamos entrando numa nova fase da política fiscal, onde o governo pratica uma política expansionista parafiscal, cujos impactos, num primeiro momento, não aparecem no resultado primário do governo, mas sim no resultado nominal do mesmo ou no seu endividamento bruto total e de algumas empresas estatais.
Numa política fiscal expansionista tradicional o governo usa o aumento de gastos públicos e as reduções de impostos para estimular a economia, o que acaba reduzindo o chamado resultado fiscal primário do Governo. Na aqui apelidada política parafiscal, o governo utiliza outras engenharias e instrumentos para chegar ao mesmo objetivo, sem contudo ficar sujeito às metas de superavit primário.
O Professor Afonso Celso Pastore já identificou alguns impactos desta nova estratégia, conforme pode ser visto no artigo abaixo:
http://avaranda.blogspot.com.br/2012/11/a-selic-e-os-superavits-primarios.html
A idéia é simples:
Visando a manutenção do superávit primário, que é a diferença entre o que governo arrecada via impostos e dividendos das empresas estatais, e seus gastos , exceto juros, o governo usa e abusa de outros instrumentos que aqui chamo de parafiscais.
Ele usa a capacidade de endividamento de empresas estatais, como Petrobrás, BB, CEF e Eletrobrás, ou, como no caso do BNDES e do BC, onde os seus ativos são abatidos no cálculo do endividamento líquido do governo, para expandir o crédito interno e para transferir renda do setor público para setor privado, algo que hoje é limitado pela meta de superávit fiscal primário.
Tal transferência de renda se dá em várias formas.
- No caso da Petro e da Eletro isto se dá através da redução de preços de produtos e serviços oferecidos por elas a níveis incompatíveis com a realidade econômica de tais empresas . Com isto, tais empresas geram menos lucro, e precisam se endividar mais para enfrentar seus programas de investimento. Muitas delas recorrem aos bancos públicos que lhes emprestam recursos, muitas vezes a taxas subsidiadas. Tal redução de tarifas reduz os custos para o setor produtivo privado, enquanto acabam aumentando o endividamento de tais empresas. Há assim uma transferência de recursos das empresas públicas para o setor privado. Com isto a renda disponível do setor privado aumenta, às custas de um aumento do déficit do governo. Esta prática de endividamento de estatais foi amplamente utilizada durante o período do milagre econômico na década de 70, quando empresas estatais, como a Siderbrás, tomavam recursos no mercado para financiar seus investimentos que não podiam ser financiados através da sua geração de caixa. Lembro que as dívidas de tais empresas foram consideradas moedas podres, ou seja, dívidas vencidas e não pagas, e foram usadas na privatização das empresas estatais nos anos 90, tendo sido esta a única forma do governo honrar tais compromissos, como mostra este interessante trabalho do IPEA: http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/110/112
- No caso do BNDES e da CEF tal transferência ocorre através da concessão de empréstimos para o setor privado a taxas subsidiadas, ou seja, taxas de juros abaixo daquelas que seriam necessárias para cobrir seus custos de captação no mercado, a inadimplência prevista e prover um retorno adequado sobre o capital de risco destas instituições. Com isto há uma clara transferência de recursos dos cofres públicos para os tomadores destes recursos. Para fazer frente a estes empréstimos, tais bancos recorrem muitas vezes a recursos do próprio Tesouro Nacional;
- No caso do BB, tal transferência de recursos se dá através da concessão de crédito em ritmo agressivo. Tal expansão de crédito ao setor privado de forma agressiva pode vir a criar um volume crescente de empréstimos problemáticos num futuro próximo, o que caracterizaria uma clara transferência de recursos dos bancos públicos para os tomadores de recursos, que tomaram os recursos mas não os devolveriam ao BB. Tais potenciais perdas podem exigir futuras capitalizações do BB, algo que já ocorreu inúmeras vezes no passado por razões similares, tanto no BB e como na CEF. Logo, se tais perdas se concretizarem, haverá uma clara transferência de recursos do Tesouro para os tomadores inadimplentes;
- No caso do BC tal transferência se dá através da manutenção de reservas internacionais elevadas e dos swaps cambiais, em função das intervenções do BC no mercado de câmbio. Em tais intervenções o BC emite reais gerados através de captações junto ao mercado local, pagando juros de 7% aa, e os usa para comprar dólares no mercado de câmbio, que são investidos a juros de 1 % aa no exterior. Este diferencial de juros gera uma perda para o BC, o que reduz o resultado nominal do governo central. Este montante é de fato transferido para os investidores e empresas do setor privado, uma vez que eles deixam de financiar seus investimentos no país pagando juros de 7% aa, e passam a pagar juros de 1% aa, além dos spreads de crédito. Além disto, tal intervenção do BC no mercado de câmbio expande a oferta de R$ na economia, da mesma forma que o BNDES o faz, uma vez que a esterilização dos Reais gerados é feita no curto prazo e através da emissão de títulos públicos que podem ser descontados a custo baixo junto ao próprio BC a qualquer momento. Há assim uma expansão na oferta de moeda toda vez que BC compra dólares.
Todas estas medidas parafiscais têm como objetivo aumentar a demandar interna, transferindo renda para o setor privado, ou visam expandir a oferta de crédito para o investimento e consumo num primeiro momento. Isto é louvável pois assim se pretende acelerar nossa economia. Devem ser vistas, portanto, dentro do chamado pragmatismo do governo, defendido pela Presidenta Dilma.
Contudo tal pragmatismo tem limites, uma vez que tais medidas expansionistas parafiscais irão se refletir no aumento da dívida pública bruta do governo, que é o montante total de títulos que o governo precisa captar no mercado, o que pode limitar o movimento de queda das taxas de juros reais de longo prazo, processo este que já dá sinais de fadiga. Além disto, há limites para o aumento de endividamento e da alavancagem de algumas empresas públicas como Petrobrás, Eletrobrás, CEF e BB, sem afetar negativamente a credibilidade das mesmas junto a seus acionistas minoritários ou financiadores locais e internacionais, e sem contagiar o setor público como um todo.
Além do aumento do endividamento bruto do governo e das estatais, há também um impacto negativo nos resultados correntes do governo, ou seja, no seu déficit nominal, que incorpora todas suas receitas e despesas, incluindo os juros recebidos e pagos pelo governo. Muitas destas transações geram ativos para o governo que rendem menos que o custo de seus passivos, o que acaba elevando o déficit nominal, como é explicado pelo Prof. Pastore no artigo que mencionei acima. Além disto, as estatais ficam impedidas de pagar dividendos ao Tesouro, o que reduz o resultado fiscal.
Outro aspecto que precisa ser levado em conta é que tais mecanismos parafiscais não estão sujeitos ao processo anual de aprovação do orçamento do Executivo junto ao Legislativo, ou seja, não são debatidos e analisados com a mesma intensidade e profundidade que as outras despesas do governo. Isto reduz a sua transparência para a sociedade, impedindo um debate sobre os destinos dos recursos públicos usados nestas transações. Logo, seria fundamental aprovar anualmente junto ao Congresso o volume total de cada uma destas transferências, simultaneamente ao Orçamento da União, com toda a transparência possível. Seria também mais adequado identificar contabilmente algumas destas transferências como despesas correntes do Estado, como subsídios que de fato são.
Cabe também debater seriamente se tais práticas não seriam injustas com os acionistas minoritários de algumas destas empresas de capital misto, que são usadas como instrumento fiscal de tais transferências, uma vez que está se usando recursos que seriam destinados aos acionistas privados para se financiar políticas públicas. Isto pode acabar afetando a capacidade do governo e de tais empresas se financiarem junto ao setor privado no futuro.
Logo há de se questionar os limites da expansão destas medidas e a sua sustentabilidade no tempo, a luz do que mencionei acima. O que mais preocupa é que o custo político e econômico de se interromper tais medidas por eventuais restrições fiscais no futuro será muito grande. Interromper tais políticas pode causar uma queda abrupta na oferta de crédito com grande risco para o crescimento. Pode também interromper os investimentos em andamento com um custo econômico elevado. Pode também levar a uma súbita perda de renda do setor privado com forte efeito recessivo. O Fiscal Cliff, o tal do penhasco fiscal enfrentado pelos americanos neste momento, mostra os riscos destas políticas no longo prazo.
Pragmatismo sim, porém com transparência, planejamento e responsabilidade.




![Conquista-de-Mexico[3]](http://colunistas.ig.com.br/ricardogallo/files/2012/05/Conquista-de-Mexico3.jpg)





